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當前土地市場存在的主要問題及對策
中國的土地市場的發展是打破計劃手段而以市場方式配置資源的過程，表現為政府主導的強制性制度變遷演進路徑。近幾年雖然土地的市場化進程發展較快，但原有體制的慣性、土地市場的二元性、政府參與土地經營等方面的因素，使我國的土地市場發育不是很完善，目前土地市場存在許多急需改革的方面，主要問題如下：
1.農村與城市分割的二元性土地制度以及相關的國家對城市土地一級市場的壟斷現象，造成土地市場的“價格雙軌制”，扭曲了市場功能。
中國的土地制度是土地為國家和集體所有，歸屬各級政府進行管理。根據相關法律，所有土地進入城市市場必須首先由城市政府當局進行強制征用，集體土地轉為建設用地時必須收歸國有，然后通過幾種方式將之再配置給城市使用者。因此政府擁有從農村獲得土地及將之轉換給城市使用者的排他性權力。這種二元制土地結構在土地轉換中的價格雙軌制造成了以下問題：農村土地所有者和使用者不能參與土地市場的交易，不能參與分配土地在城市市場所產生的增值收益，所獲土地補償遠遠低于農用地在城市被作為建設用地和商業用地的土地價值;由于可以強制低價從農村獲得土地，助長了對土地的無效利用，造成城市“攤大餅”式粗放擴張，加大了農田流失率;地方政府通過土地征用獲得大量預算外收入，形成“土地財政”，助長了地方政府對土地轉讓收入及土地相關融資的過度依賴，也導致土地儲備制度功能異化;由于土地價格雙軌制的價格差，出現了大量的尋租現象，為腐敗創造了可能。
2.管理土地的制度和法律框架不適應發展過程中出現的新情況新問題。
中國近些年在界定土地使用者與國家的權利及責任方面所進行的改革已取得進展，但依舊存在沿著城市土地和農村土地兩個軌道分別進行改革的問題，管理土地的制度和法律框架相互矛盾或不完整：首先是法律涵蓋面不健全。在我國憲法中表明政府為了“公共利益”有權征用土地，但在《土地管理法》中對“公共利益”沒有進行明確的闡述和界定，也沒有對其具體范圍進行嚴格限定。這類限制的缺乏，為政府壟斷土地一級市場提供了便利。在此框架下，政府既作為土地的惟一供給者參與市場，同時又是市場的仲裁者，政府角色的雙重性導致強制性征地范圍過于寬泛;其次在土地補償方面存在法律缺陷。在土地管理法下，土地的價值是根據其在城市的位置來確定的，它與補償的目的無關，而土地征用的補償標準是與過去三年農業年均產值的倍數相關聯。在土地被作為商業用途時，給農民的補償明顯會低于政府從最終使用者那里獲得的轉讓費。考慮到城鄉之間的收入和生活水平差距及擴大趨勢，補償標準過低。
總之，我國土地方面的法律法規在一些重要的活動領域缺乏明確、適當的規則，缺乏規制土地儲備的框架，缺乏規制土地收益權質押貸款的政策，等等。
為進一步完善土地市場，建議從以下方面著手：
1.進一步完善市場土地配置機制，限定政府在土地市場中的權利、責任范圍，建立透明公開的土地市場。
土地公有制從各方面來分析都是符合中國的基本國情的，應堅持土地公有的地位毫不動搖。在此框架下要進行的制度安排就是修正土地市場的利益主體的權利范圍，建立透明公開的土地市場，有效地制約部分地方政府的行為，減少違法違規行為的發生。土地問題涉及的利益主體主要包括既是經濟社會管理者又是土地管理者的政府、土地的實際占有者及土地需求者，其中最主要的問題在于前兩者。因此在加強政府作為土地管理者地位的同時，要進一步發揮市場配置資源的基礎作用，改革和完善土地稅費改革，合理分配土地收益，強化土地實際占有者尤其是農民的權益。
(1)以完善土地稅費改革為途徑，降低地方政府“經營土地”的沖動，將政府配置公有土地的權利限制在合理的范圍內。要界定國家征地的“公共利益”的范圍，國土資源管理部門對此要進行明確規劃，必須對政府強制性征地進行嚴格限制，對征地的目的和范圍要有嚴格的界定，國家不能濫用征地權。國家征收、征用農民的承包地時，應當考慮土地由于城鎮化和工業化產生的巨額級差收益分配方向，應當按照土地的公平價格對失地農民進行補償，不能犧牲農民利益來降低城市建設成本。這就需要對現行的土地稅費進行改革，合理分配土地收益，一是對地方政府進行城市建設獲得的穩定的收入來源進行制度安排，統一土地稅費，統一征收土地財產稅;二是統籌安排土地收益，協調各方面的利益，將更大比例的土地收益用于新農村建設;三是在完善規章制度的基礎上，可考慮將農村集體土地直接進入市場。
(2)進一步發育土地市場。要充分發揮市場配置資源的基礎作用。城市各種建設用地更大范圍地通過市場公開出讓，完善推行土地“招拍掛”制度。嚴格劃分土地利用的性質，對于經營性土地使用權必須實行“招拍掛”出讓，防止國有土地資產的流失，加強對經營性土地使用權出讓的管理。將采取協議出讓的工業用地也開始采用“招拍掛”制度，允許和規范集體建設用地入市流轉，農民集體所有土地轉化用途時應該同城市土地“同地、同價、同權”。
(3)限定政府在土地市場上雙重角色的功能，界定政府在涉及土地市場方面的行政空間和職能范圍。在向市場經濟體制轉軌過程中，政府要推動甚至主導土地市場化發育和發展的進程，必須代表市場經濟發展方向，政府參與土地市場的建設應從創造和經營市場向培育和服務市場轉變。通過培育市場主體、加強市場監管等，推動土地市場發育。首先，明確劃分各級政府、土地管理部門及職能部門的職責范圍，明確權力分工，既不能越位，也不能缺位。第二，健全法律制度，實現政府經濟職能的法制化。以法律的形式明確規定政府的行政行為，切實保護市場中各方的利益。第三，遵循市場經濟規律，合理確定供應土地的數量、時機、出讓方式、年限、價格等，實現土地的集約利用和節約利用。
要提高行政行為的透明度，公開辦事程序，嚴格界定并向社會公開有關出讓方式的適用范圍，從而防止土地市場中的“尋租活動”、“隱形市場”。完善政府及各職能部門(土地行政管理部門、銀行、財政、工商、稅務等)的內部工作制度和程序，讓所有土地使用者明確辦理的條件和要求。更有效地監督各部門的行政行為，加快土地督察員制度建設，加強社會有效監督，防止個別執法機關和管理部門的非理性行為等。
2.改革深層次的體制缺陷以完善土地市場建設。
根據公共選擇理論，政府也是有自己目標偏好的“經紀人”。當前土地市場、土地制度存在諸多問題，重要的原因在于存在體制缺陷，政府官員有追求政績、擴大自己權利的沖動，可通過膨脹自身的土地配置權利獲得相關利益，這些偏好導致市場發育不充分甚至扭曲。因此改革體制缺陷也是土地市場發展的重要因素。一是改革現有的不合理的政績考核體系和不完善的行政干部選拔任用制度。目前考核政績的重要指標就是經濟發展，有些地方簡單地把經濟發展等同于GDP增長，加劇了地方政府推動固定資產投資和城市建設的沖動。單純追求GDP的增長速度同任用干部掛鉤，導致地方政府一味追求政績工程、形象工程。由于政府擁有最大的國有資源——土地，利用配置土地資源實現GDP增長就是實現其目的的重要手段，這必然促使地方政府過多地參與市場、經營土地獲利以進行其他方面的建設或投資;二是改革現有事權、財權不匹配的財政體制，從制度上逐步消除地方政府對“土地財政”的過分依賴。我國的改革正處于轉軌時期，當前政府的“全能政府”的性質沒有很大改變，尤其是基礎設施的公共物品需要政府的投入，土地的粗放性、擴張性利用成為重要的財政資源。因此要界定各級政府的事權，加大一般性轉移支付的規模及對城市基礎設施給予專項補貼;加強對地方政府土地融資的管理，改革現有的集體土地補償制度，完善市場配置土地資源的方式，進一步推進地方政府融資行為合理化;將土地資產與收益管理納入到公共財政的規范管理，逐步調整國有土地出讓金管理政策，逐步調整國有土地出讓金收入分配政策，界定各級政府的土地資本預算權限劃分與預算責任，建立預算約束和預算激勵相對等的土地資本預算管理體系。
3.進一步加強土地的法律框架建設，完善土地法規，對土地的開發利用建立在科學合理健全的法律制度基礎之上。
科學合理健全的法律制度是保障市場良好運行的基礎。要抓緊建立健全一批規范土地資源配置權益和具體操作方式的法律法規。物權法要整合迄今已經取得的法律進展，并且要將內涵擴展，對重要的經濟活動領域提供明確、適當的規則和程序，改變物權法草案照搬現有的土地管理法規和中央文件的做法。為了解決土地法律框架與現實的差距，具體可從以下方面入手：首先是對土地征用法做出相應的改進，特別是對“公共利益”做出明確的法律界定，同時修改對農村集體土地的補償標準;第二是修改《農村土地承包法》過于寬泛的表述，完善實施條例，完善土地抵押法律，制定規制集體建設用地的法律框架;第三是加強法治建設，推動對農民的法律教育活動，推動農村地區的法律援助活動;第四是制定規制土地儲備制度的法律框架，使得土地儲備制度真正發揮調控土地供給、平衡市場的功能，免于其淪為地方政府炒作土地的工具。
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