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中國土地要素市場化 將促進經濟增長方式轉變
十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》,從加強農村制度建設、積極發展現代農業、加快發展農村公共事業等方面全面部署了新形勢下推進農村改革發展的主要任務。其中,土地制度變革是《決定》的關鍵內容。《決定》指出,要堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度;建立健全土地承包經營權流轉市場,并逐步建立城鄉統一的建設用地市場;要改革征地制度,嚴格界定公益性和經營性建設用地,逐步縮小征地范圍,完善征地補償機制,《決定》特別說明征收農村集體土地要按照“同地同價”原則給予及時足額補償,強調農村建設用地與國有土地享有平等權益。
農地制度變革更關鍵的是要為工業化、城市化、現代化以至國民經濟的健康發展提供制度支撐
綜觀《決定》,表面看來是推進農村的進一步改革與發展,但考慮到中國現行經濟增長格局所包含的內在邏輯,我們認為,其精神實質與政策指向,是通過以土地為核心的制度變革及其政策硬約束,促進經濟增長方式的轉變與國民經濟運行格局的重構。
應該說,中國的人地矛盾極為嚴酷,農地是永遠的國家戰略資源。因此,農地制度的變革是事關“三農”乃至整個國民經濟與社會發展的重大問題。如果基于國家安全、社會和諧以及可持續發展的基本信念,農地制度變革的目的就不僅僅在于提供保護農民利益與改善土地資源配置效率的產權基礎,更關鍵的是要為工業化、城市化、現代化以至國民經濟的健康發展提供制度支撐。《決定》的宏觀社會經濟效應值得期待。
家庭承包制的實施,帶來了農業勞動積極性與生產效率的極大提高,由此,農業部分產品剩余的出現帶來了流通計劃體制的突破與農村產品市場的發育,農業剩余勞動力的顯性化引發了勞動力市場的深刻變化。但是,農村的土地市場卻始終發育滯后,使得農村資源配置存在廣泛的扭曲。《決定》所強調的“兩個市場”顯然有利于發展方式的變革。
建設用地市場瓦解現行粗放經濟增長方式背后的邏輯鏈條
實行最嚴格的節約用地制度,旨在按照建設資源節約型社會的要求,立足保障和促進科學發展,努力轉變現行用地方式;建立城鄉統一的建設用地市場,以公開規范的方式轉讓土地使用權,旨在通過土地價格的市場生成,在保障農民土地權益的同時提升用地成本,從而避免對土地資源的過度占用。
前者是從管制的層面強化節約用地,后者是從市場的層面激勵有效用地。通過“管制”與“市場”的雙重機制,一方面斬斷地方政府“土地財政”侵蝕土地的“黑手”,另一方面遏制企業對土地的低效利用,同時打擊政府與企業在土地占用上的“尋租”與“合謀”,從而瓦解現行的粗放經濟增長方式背后的邏輯鏈條。因此,促進土地利用方式的創新和土地利用效率的提高,意在加快經濟增長由外延擴張向內涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉變。
不僅如此,土地流轉還將開啟城鄉一體化的新路徑。構建和規范農村集體建設用地的流轉機制,可以使農民更充分地參與分享城市化、工業化的成果,顯化集體土地資產價值,促進農民獲得財產性增收。一方面通過適當的集中與合理的土地置換,可以避免農村居民點過于分散的居住方式所造成的土地浪費,推進新農村建設并化解耕地紅線失守的尷尬;另一方面通過“承包權換股份、宅基地換住房、土地出讓換補償”,推動土地的資本化、物權化與市場化,有利于提高農民非農轉移的穩定性與強化勞動市場,從而有利于弱化城鄉二元體制并推進城鄉一體化進程。此外,土地資本化與市場化無疑會有力推進農村金融市場的發育。
土地承包經營權流轉市場為農業增長方式的轉變提供制度保障
必須承認,現行家庭承包制在實際運作中存在重大缺陷。第一,均田承包在封閉的小農經濟背景下是相對有效率的,一旦出現人口的流動與變化,不穩定性與分散性成為其必然的制度缺陷。第二,隨著農村非農產業的發展,普遍出現了半自給性小規模土地經營基礎上的農戶兼業化與副業化,農戶的拋荒、土地的分散使用、經營規模的狹小在資源配置上造成了巨大的效率損失,并威脅國家的糧食安全與食品的質量安全。
于是,在賦予農民充分而有保障的土地承包經營權的前提下,按照效益原則配置土地資源,改變現有分散的、狹小的、低效率的土地使用格局,造就土地集中機制,從而實行規模經營,使制度變革提到了議事日程。因此,《決定》指出:“按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。”
土地承包經營權流轉市場的構建,為農業規模化、集約化、現代化經營提供了重要激勵,為農業增長方式的轉變提供制度保障。一是流轉市場的價格生成,有利于節約和集約利用農地;二是土地流轉有利于土地的適度集中,改善規模效率;三是有利于農業的專業化經營,改善分工效率;四是有利于提升農業的技術與裝備水平,改善農業的“迂回”經濟性;五是有利于提高管理水平,改善農業經營的組織化、標準化與農產品質量安全。
更為重要的是,農地的流轉一方面可以使農民獲得農地流轉性租金,進一步激活農業剩余勞動力的轉移,加快勞動力市場的發育;另一方面有利于在提高務農收入的同時保證國家的糧食安全
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